聂常虹:探索耕地占补平衡跨省交易机制是应时之需
发布时间:2018-08-14
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“耕地是最宝贵的资源,是人类赖以生存和发展的物质基础,也是农业生产中不可替代的生产要素。保护耕地关系着国家粮食安全和经济社会稳定发展。”630日,中国科学院动物研究所党委书记、副所长聂常虹在第六届战略与决策高层论坛上表示。

她指出,随着我国新型工业化、城镇化建设深入推进,耕地后备资源不断减少,实现耕地占补平衡、“占优补优”的难度日趋加大,耕地保护面临多重压力。地区间耕地保有量差距较大,发达地区耕地保护压力不断加大,耕地保护与经济发展之间矛盾日益凸显。

“补充耕地指标的跨地区平衡将成为耕地占补平衡的一种重要方式,成为缓解地区耕地保护与经济发展之间矛盾的重要抓手。”聂常虹指出,当前背景下探索耕地占补平衡跨省域交易机制是应时之需,将有助于有效保护耕地资源、提高土地利用效率、缓解地区发展不平衡问题,具有重要的意义。

她在介绍耕地占补平衡现状时说,“耕地占补平衡制度发展演进先后经历了数量动态平衡、数量质量平衡阶段、数量质量生态‘三位一体’综合平衡三个阶段。”我国省际间耕地占补平衡存在较大差异。全国耕地总体占补平衡是各省份间占补平衡巨大差异基础上的平衡,大部分省市并未完全实现耕地占补平衡基本的数量平衡目标及质量平衡目标。

聂常虹表示,目前耕地占补平衡主要存在两大问题。

一是耕地保护与经济发展之间矛盾日益凸显、土地利用效率有待提升。一方面,在经济发展水平较低但耕地资源较丰富的地区,建设占用耕地指标相对充足,建设占用耕地指标使用较为粗放,耕地占用之后的使用效率偏低。而另一方面,在经济发展水平较高且耕地资源较匮乏的地区,补充耕地任务难以履行,建设占用耕地指标往往不能正常使用,但一些建设项目属于国家级或省级重点项目,项目建设必须得到落实,这就可能造成大量违法用地的产生。

二是地方政府存在一定的执行偏差。首先,由于缺乏有效的激励机制,加之地方政府对土地财政的过度依赖,以及与中央政府进行利益博弈等原因,致使耕地占补平衡政策在实施过程中,易出现“占多补少”“占优补劣”“挪用补偿”、浪费土地资源等执行偏差。其次,对于补充耕地出让方,相对较低的补充耕地成本获取的大额指标收益,存在一些地方政府直接给当地国土部门指派补充耕地指标年度收益任务冲抵地方财政短缺压力,对经济利益的盲目追求,有可能导致违背自然发展规律的生态成本上升。另外,补充耕地责任主体建设单位,仅需缴纳较低的耕地开垦费,即可将补充耕地任务转移至地方政府,购买易地补充耕地指标与耕地开垦费的差价也由地方政府承担,自然资源市场化价值未能体现在指标的易地交易中。

针对上述问题,聂常虹就耕地占补平衡指标跨地区交易策略提出了几点建议:

一是,总结省域内易地补充耕地交易实践的做法与经验,加强耕地占补平衡指标易地交易案例实地调研,建立全国范围内的跨省域耕地占补平衡指标公私合作交易平台,出台相应的管理办法和实施细则。

二是建立全国统一的保护补充耕地的经济补偿、激励机制,可考虑对耕地使用权人发放耕种补助费或对耕地的保护责任人发放管护补助费,从而增加耕地质量保护相关利益人员的积极性,也有利于耕地质量建设和保护,保证耕地后续的持续利用。

三是实施跨省区耕地占补平衡制度应防范对中西部生态脆弱区带来的生态风险。中西部生态环境脆弱,而水热资源对这些地区农业耕作存在严重制约作用,由此大量开垦耕地易造成区域生态的严重破坏。因此,需重视易地交易土地复垦与土地整理,以最小的生态破坏代价来尽量保持耕地数量的稳定。



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